《关于促进国际航空货运健康有序发展的意见》印发
为深入贯彻党中央、国务院关于推进服务业扩能提质、增强现代物流综合竞争力、促进民航业高质量发展的决策部署，增强航空货运对外贸和产业链供应链的服务保障能力，日前，民航局会同国家发展和改革委员会、交通运输部、商务部、国务院国有资产监督管理委员会、海关总署制定出台《关于促进国际航空货运健康有序发展的意见》，提出到2030年基本建成安全可靠、绿色智慧、开放融合、保障有力的国际航空货运体系。
《意见》是当前和今后一个时期指导我国国际航空货运高质量发展的纲领性文件，明确了促进国际航空货运健康有序发展的总体要求，即坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，坚持统筹发展和安全，坚持有效市场和有为政府相结合，坚持服务实体经济与满足人民群众需求相统一，以畅通对外贸易通道、促进国际航空货运健康有序发展为目标，以促进物流降本提质增效为导向，以需求牵引、补齐短板、做强功能、提升韧性为主线，提升专业化、一体化航空货运服务能力，为建设现代化产业体系、扩大高水平对外开放提供坚实支撑。
《意见》明确，到2030年，航空货运枢纽全球链接能力大幅提升，企业国际竞争力显著增强，航线网络覆盖全球重点市场，保障能力和中转效率达到国际先进水平，基本建成安全可靠、绿色智慧、开放融合、保障有力的国际航空货运体系，有力支持“全球123快货物流圈”建设，形成与我国对外开放格局、全球贸易布局相匹配的国际航空货运保障能力。
为实现这一目标，《意见》聚焦强枢纽、育主体、畅通道、推转型、促融合，从优化枢纽布局与设施供给、激发各类经营主体活力、打造多元韧性通道、推动航空货运数智化和绿色化发展、推动航空货运融合化发展、强化资源要素保障等六个方面提出十五条措施，包括构建多层次货运枢纽体系、提升机场货运设施适配能力，培育多样化经营主体、提升航权使用能力、提升服务外贸新业态能力，畅通国际航空运输通道、提升货物中转集散能力、强化应急响应处置能力，推进航空货运数智化建设、推动绿色低碳发展，加强运贸产协同对接、强化境外协同布局，加大民航政策资源供给、提升跨境贸易便利化水平、大力支持重点项目建设。
畅通空中通道 赋能外贸发展
——解读《关于促进国际航空货运健康有序发展的意见》
日前，民航局会同多部委制定出台《关于促进国际航空货运健康有序发展的意见》（以下简称“《意见》”）。《意见》出台基于怎样的背景，有什么重要意义？《意见》在编制中有什么考虑，有哪些主要内容？围绕这些问题，记者采访了民航局运输司相关负责人和民航业内专家。
落实国家战略要求的主动作为
2025年，我国国际航空货运交出了一份亮眼成绩单：全行业货邮运输量首次突破1000万吨，国内航空公司占我国国际航空货运市场份额达44%，国内6家境内机场年货邮吞吐量超过100万吨，我国国际航线网络已通达全球90个国家263个城市。“十四五”以来，国际航空货运在服务国家对外开放、保障产业链供应链稳定中发挥了重要作用。
成绩亮眼，但与经济社会发展要求相比，我国国际航空货运发展在国际竞争力、专业化能力、通道布局等方面仍存在一些短板和弱项。与此同时，当前，全球经贸格局深度重构、外部不确定性加剧，高端制造、跨境电商、生物医药等高附加值产品对航空货运的时效性、专业化和全球化服务能力提出了更高要求。更重要的是，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》明确提出“健全多元化、韧性强的国际运输通道体系”“促进国际航空货运健康有序发展”。
民航局运输司相关负责人表示，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》为国际航空货运发展指明了方向、提出了要求。出台《意见》，促进国际航空货运健康有序发展，是落实国家战略要求的重要抓手，也是服务外贸发展的有力支撑、行业高质量发展的内在要求，是民航行业主动担当作为的重要举措。
一方面，国际航空货运具有高效便捷、灵活韧性等特征，是多元韧性国际运输通道的核心组成，在畅通国内国际双循环、保障产业链供应链安全稳定、服务国家对外开放战略中具有不可替代的战略作用。构建自主可控、安全可靠、高效便捷的国际航空货运体系，有利于对冲外部风险、保障关键产业和战略物资跨境流通安全，为国内国际双循环新发展格局提供坚实支撑。
另一方面，国际航空货运适配高端制造、跨境电商、生物医药等高附加值、高时效外贸产品运输需求，是外贸稳规模、优结构、育动能的核心空中通道。2021年-2025年，我国货物贸易进出口总额累计211.5万亿元，年均增长7.1%。其中，高技术产品进出口年均增长7.9%，跨境电商进出口额年均增长11.2%，有力促进了国际航空货运快速发展，也对航空货运的时效性、专业化和全球化服务能力提出了更高要求。
就民航业内而言，当前我国民航发展正处于从规模增量扩张转向优化存量和做优增量并重的阶段，民航发展将更加突出质效提升、功能体系优化、资源配置效率提高，更加注重安全韧性发展，更加注重数智化、绿色化、融合化转型。国际航空货运是民航战略服务能力和比较优势的重要体现，亟需通过专项政策统筹谋划、综合施策、提质增效，提升航空货运服务国家外交外贸发展和产业链供应链安全的综合效能。
面对新形势新要求，当前和今后一个时期指导我国国际航空货运高质量发展的纲领性文件《意见》出台。《意见》强化国际航空货运系统施策，明确了国际航空货运未来一段时期的发展路径、重点任务和配套政策，有利于推进国际航空货运规模提档、结构优化、效能升级，实现健康有序发展。
立足当下、着眼长远的三重考量
民航局运输司相关负责人表示，《意见》立足当前、着眼长远，在编制中主要有三方面考虑。一是服务大局。《意见》立足外交外贸发展大局，精准聚焦高端制造、跨境电商等重点外贸领域和新兴业态，重点部署航空公司提升服务外贸能力、加强运贸协同等举措，有利于提升政策靶向性。二是分类引导。在枢纽、航司等经营主体培育的内容中，《意见》根据航空货运市场发展规律和中国现阶段特点，重点推进多层次、多样化发展，更好引导市场主体实现差异化发展，促进国际航空货运健康有序发展。三是系统谋划。《意见》按照“夯实基础、提升能级、优化生态”的逻辑框架，通过优化设施节点、激发主体活力、打造韧性通道夯实航空货运发展基础；以数智绿色、产业融合驱动航空货运转型，提升发展能级；通过治理能力现代化优化生态体系。
中国民航科学技术研究院运输所的专家认为，国际航空货运是外贸稳规模、优结构、育动能的核心空中通道。随着我国高价值、高时效货物的航空运输需求持续攀升，国际航空物流对外贸提质增效的赋能作用将愈发明显。她表示，立足我国外贸和产业发展需求，《意见》一方面支持货运航空公司深度嵌入生产制造环节，鼓励在货源地按需设置航空前置货站，实现就近集货、快速出运；另一方面聚焦跨境电商产业需求，支持货运航空公司动态优化航线，提供“一站式”解决方案，延伸末端配送能力。这些支持举措将有利于强化产业协同，进一步提升航空物流服务外贸新业态的能力。
对于系统谋划，民航局运输司相关负责人进一步解释说，《意见》立足“国际航空货运是国家战略性资源和高水平对外开放重要支撑”的定位，对国际航空货运的发展主体、发展路径、发展生态进行了谋划，其中发展主体方面以提升国际竞争力、增强安全韧性为导向，聚焦枢纽、通道、运营主体；发展路径方面，以数智化赋能、绿色化转型、融合化发展为重点部署相关任务；发展生态方面，着力强化政策支持和协同，为国际航空货运发展提供有力支撑。
强枢纽、畅通道、育主体的协同发力
2025年，上海浦东、广州白云、深圳宝安、北京首都、鄂州花湖、郑州新郑这6家境内机场年货邮吞吐量超过100万吨，我国综合性货运枢纽保障能力不断提升。
民航局运输司相关负责人表示，航空货运枢纽是国际航空货运体系核心节点，也是航空货运国际竞争力的重要组成部分。《意见》着眼优化枢纽体系，夯实发展保障，既从顶层设计明确货运枢纽功能体系，也从硬件设施方面引导强化综合保障能力。一是构建多层次货运枢纽体系。立足国家区域重大战略及产业贸易发展需求，提出提升国际航空枢纽货运保障能力、发挥鄂州等专业性货运枢纽优势、支持外贸大省发展航空货运等相关任务。二是提升机场货运设施适配能力。聚焦专业能力不足、衔接不畅等突出问题，系统推进航空货运基础设施提质升级。存量方面支持优化设施功能，提升对跨境电商等外贸新业态新需求的专业保障能力，增量方面因地制宜提高枢纽机场国际货运保障能力。
目前，我国国际航线网络已通达全球90个国家263个城市，其中，全货运航班通航70个国家162个城市。国际运输通道是国际航空货运发挥战略服务功能的重要载体。为打造多元韧性通道，增强发展韧性，《意见》按照平急结合的发展思路，提出畅通通道、提升中转能力、强化应急响应等措施。围绕畅通国际航空运输通道，一方面着力提升传统市场运输效率和多链路保障水平，另一方面鼓励加强新兴市场和新货源地联系，构建全货机与客机腹舱运力协同发展的国际货运航线网络。围绕提升货物中转集散能力，提出重点提升空空、空公、空铁等中转衔接效率，推进“一单制”服务。围绕强化应急响应处置能力，提出充分发挥航空物流保通保畅机制作用，完善货运航班应急调度预案与“绿色通道”制度，强化资源备份与快速动员能力。
货运航空公司是国际航空货运提升专业化、一体化能力的关键主体，目前全行业货运航空公司达到13家。着眼壮大经营主体，提升发展能力，《意见》以提升竞争力为导向，提出货运航空公司能力提升方案。一是培育多样化经营主体，提出混合型货运航空公司延伸服务链条，寄递型航空公司重点提升境外运营能力，包机型航空公司着力强化专业化服务能力等举措。二是提升航权使用能力，为支持航司拓展全球化网络布局，高效利用第三、第四航权，支持拓展“第六种业务”、打造国际转国际中转通道，适应部分产业转移需求；提升第五航权使用效率，加强海外市场拓展能力。三是提升服务外贸新业态能力，为跨境电商运输和配送创造便利条件。
中国民航科学技术研究院运输所的专家认为，枢纽与通道是国际航空物流体系的“硬基础”，强枢纽旨在打造功能完备、保障能力强的关键节点，畅通道则是依托枢纽等关键节点构建多元韧性、通达全球的网络，两者共同构成国际航空物流的物理框架。航空公司等主体是国际航空物流提升专业化服务能力和国际竞争力的核心力量，壮大多样化、竞争力强的经营主体是让枢纽和通道发挥实效的关键。
推转型、促融合、构筑新生态的提质增效
数智化绿色化转型与融合化发展是国际航空物流体系的“软实力”，也是国际航空物流能力提升的重要路径，能有效推动国际航空物流与产业链、供应链的深度融合，从而更好服务外贸和产业高质量发展，推动国际航空物流提质增效。
民航局运输司相关负责人表示，数智化是提升国际航空货运发展效能的重要抓手，绿色化是高质量发展的必然选择。为加速数智化绿色化，增强发展效能，《意见》以提升国际航空货运效率、适应国际趋势为导向，引导航空货运转型升级。在推进数智化建设方面，推动新建航空货站同步规划建设货运操作、安检信息化系统，支持有条件的机场应用智能货运设施、安检设备，提升综合保障效率。在推动绿色低碳发展方面，结合国际民航对绿色发展的要求，提出打造绿色货运机场和降低运输碳排放等相关举措。
融合化发展是国际航空货运满足产业贸易发展需求的内在要求，也是提升国际竞争力的必由之路。为深化运贸产融合，拓展发展功能，《意见》以促进外贸发展、服务产业链跨境布局为导向，提出加强运贸对接、强化境外协同等举措。在加强运贸产协同对接方面，支持货运航司与生产制造、商贸流通等企业探索产销直达、运贸协同等合作模式，提升供需匹配度。在强化境外协同布局方面，聚焦海外能力提升，提出完善出海配套服务，支持在关键节点布局海外航空货站、中转枢纽，支持国内枢纽与境外枢纽机场深化合作。
近年来，民航局会同国家发展改革委、交通运输部、商务部、国务院国资委、海关总署，强化顶层设计、政策协同、督促检查与跟踪评估，及时协调解决重大问题，形成政策合力，为国际货运发展提供了重要保障。《意见》结合货运枢纽建设、经营主体发展和国际通道布局等需求，从政策资源、跨境贸易便利化、重点项目等方面提出举措，进一步强化资源要素保障，释放发展潜力。
一是加大民航政策资源供给。重点加强航权储备，推动稀缺货运航权资源向航空货运枢纽、主基地货运公司集中；加大枢纽机场日间时刻支持；支持综合保障能力强、市场运营效率高的企业有序扩大全货机机队规模，优化运力结构。二是提升跨境贸易便利化水平。从创新业务模式、优化业务流程等、试点管制代理人等方面提出相应举措。三是大力支持重点项目建设。在国家物流枢纽、国家综合货运枢纽补链强链等领域加强对国际货运相关项目的支持，以提升枢纽机场和经营主体发展国际航空货运的积极性。
民航局运输司相关负责人表示，推动《意见》落地见效，需要各相关部委抓好督促落实、协调解决重点问题、加强跟踪评估，需要相关地方主管部门落实属地管理和行业监管责任。各航空公司、机场及相关企业要切实履行主体责任，加大资源投入、创新运营模式、提升服务能力、严控各类风险，全力推动我国国际航空货运高质量发展，为构建新发展格局、实现高水平对外开放提供坚强有力支撑。
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